排污者付费,污水处理厂PPP模式,加快中国环境治理

2020/02/19 13:39 sunmedia 583


自2014年以来,国务院以及相关部委在PPP方面集中出台了多项政策文件,以推动、引导PPP项目实施;2015年4月16日,国务院正式下发《水污染防治行动计划》(又称“水十条”),明确提出要狠抓工业污染防治和强化城镇生活污染治理,并指出要促进多元融资,引导社会资本投入。两项政策一前一后,让污水处理厂项目成为运作PPP模式的热门项目。

国家发改委在2015年5月份发布的1043个PPP项目中约有130个污水处理厂项目,占比超过百分之十;2015年江苏省PPP入库项目中污水处理厂项目有14个,占比接近百分之八。

自2014年以来,国务院以及相关部委在PPP方面集中出台了多项政策文件,以推动、引导PPP项目实施;2015年4月16日,国务院正式下发《水污染防治行动计划》(又称“水十条”),明确提出要狠抓工业污染防治和强化城镇生活污染治理,并指出要促进多元融资,引导社会资本投入。两项政策一前一后,让污水处理厂项目成为运作PPP模式的热门项目。

国家发改委在2015年5月份发布的1043个PPP项目中约有130个污水处理厂项目,占比超过百分之十;2015年江苏省PPP入库项目中污水处理厂项目有14个,占比接近百分之八。

可以看出,小城镇污水处理厂应用PPP模式在全国如火如荼的展开。但是,小城镇污水处理厂由于规模小,污水处理成本高,以往要靠政府补贴才能运营下去。要让这些项目充分吸引社会资本,达到充分发挥市场机制作用,提升污水处理厂的运营效率和质量,还存在以下难点。

难点一:项目规模小,投资吸引力弱

小城镇污水处理厂处理规模较小,进水水质复杂,配套管网工程量大等,这些因素使得此类项目总投资大、运行成本高、规模效应差,难以吸引到社会资本。

难点二:配套管网建设滞后,运营效率低

小城镇由于受资金的制约和认识上限制,环境基础设施普遍存在着基础差、起步晚、投资严重不足的情况。小城镇基础设施建设往往重地上、轻地下,特别是与污水处理厂配套的管网建设,由于其建设初期的资本投入十分巨大、使用时间长,严重滞后于污水处理厂的建设,造成了很多污水处理厂出现“吃不饱”的现象。我国目前具有完善污水排污管网的小城镇微乎其微。

难点三:小城镇财政资金有限,运营补贴少

乡镇地区经济发展水平落后,财政能力薄弱,污水处理费征收难度大,而仅靠财政收入很难承受起污水处理厂的建设、运营成本。政府实行PPP模式后,运营补贴额不足,无法保证社会资本的合理回报,导致项目实施困难。

难点四:污水处理成本高,污水处理费定价难

政府为了充分发挥市场机制作用,“水十条”中有明确规定,修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法,合理提高征收标准,做到应收尽收,城镇污水处理收费标准不应低于污水处理和污泥处理处置成本。现阶段,污水处理面临收集管网,污水污泥、臭气治理一系列的问题,综合成本都在上升。PPP模式的污水处理厂,还要将建设成本的回收考虑进去,污水处理成本可上升至6元/吨。若污水处理厂将污水处理费定于高于成本6元/吨,结合当地排污企业的承受能力,必将导致该项目在特许经营期内的运营难度加大。

如何有针对性地解决上述问题,缓解地方财政压力,提高项目投资吸引力,完善配套管网建设工作,提高项目运营效率和质量,成为破解小城镇污水处理厂项目运用PPP模式建设运营难题的关键。

突破口一:移花接木,谋划礼包式PPP

小城镇污水处理厂规模小,收费难度大,企业难挣钱,应当拓展战略格局,积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、生态农业、生态渔业等收益创造能力强的配套项目资源,鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”,实现组合开发,打包实施PPP模式,提升整体收益能力,同时解决配套管网建设滞后的难题。也可多项目捆绑招标,发挥规模效应,如汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网捆绑招标,总体规模达13万吨/日,总投资达15.6亿元,充分发挥了规模效应,提高了项目对社会资本的吸引力。

礼包式的PPP不仅可以吸引社会资本,且“厂网一体”打包模式提升项目运营效率,管网维护也可为社会资本增加一份收益;多项目捆绑模式还可以用高盈利的项目来补贴污水处理厂成本,进而降低污水处理费,使小城镇污水处理厂能够高效运营。

突破口二:无中生有,拓展盈利链条

社会资本可以通过延长价值链创建现金流,开发中水出售和污泥出售项目,增加盈利点。拓展的盈利点一方面增加收入,一方面可以适当降低污水处理费,保证公共利益最大化。

就世界范围而言,当前污水净化处理后已经回用于工业、农业灌溉和养殖业,市政绿化、生活洗涤、地下水回灌和补充地面水等方面。污泥是资源,而不是废弃物,污泥的肥料化利用是一种积极、有效且安全的污泥处理方式。此外,污泥还可用于制砖、制纤维板材、制熔融材料、制陶粒等,这些都可以发展成为项目公司的盈利点。引导社会资本将中水和污泥变废为宝,拓宽盈利链条,是污水处理厂运作PPP模式出彩之处。

突破口三:自强不息,向管理要效益

借鉴哈尔滨太平污水处理厂的成功经验,引导社会资本方在建设模式、管理模式上找出路。太平污水处理厂严格执行一把手负责制,最终将一般在两至三年的建设工期压缩至一年半;在管理模式上则采用了精细的“卡式管理”,员工定岗定责,手持一卡,定时在各个管理点巡检设备,巡检的时间、巡视的周期及巡检发现的各管理点运行状态,均记录在中央控制室。此外,还设有专业的维修团队,太平污水处理厂采取了向一家军工企业购买服务的委托制,从而确保了设备的安全维护。以控制人力成本为例,当时标配员工数大约160人左右,太平污水处理厂最多时只有44人。第一年运营下来,太平污水处理厂盈利750万元,成功地控制住了成本。

突破口四:统筹兼顾,建立合理投资回报机制

遵循我国“谁污染,谁治理”政策,污水处理费用的收取一直以来都是政府强制收取,污水处理也是政府职责之一。污水处理实行PPP模式,政府应做好监管职责,不仅要对污水处理厂的合法经营进行监管,还要及时督促排污企业按时缴费,谨防排污企业的偷排漏排行为,保证项目公司的正常运营。根据当地的实际情况,在项目合同书中明确排他性约定,解除社会资本的后顾之忧。同时加强项目成本监测,指导核定社会资本方合理定价,保证社会资本实现基准收益率。因此,政府应当正确执行政府职能,双向监管,统筹兼顾,加快中国环境治理由“谁污染,谁治理”向“排污者付费,第三方治理”的转变。

小结

污水处理厂 PPP 模式的实施,目的是解决城镇财政资金不足的问题,拓宽社会资本的投资领域,取得政府、社会资本和公共服务的“三赢局面 ” 。解决污水处理厂应用 PPP模式的 难点,需要政府和社会资本的共同努力,构建合理项目实施方案,建立投资、补贴与价格的协同机制,用全社会的力量为污水处理提供一条高效、高质的产出道路,从而为社会提供价低质优的公共产品和服务,实现公共利益最大化。

来源:IPPCE研究所

商媒在线
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